Аль нэг улс орны төрийн байгууламжийн талаар ярихдаа төв төрийн үндсэн шинж, төрийн тогтолцооны зохиомж, түүнийг бүрэлдүүлдэг арга, үйл ажиллагааны технологи, үндэсний уламжлал ба онцлогтой хэр сайн нийцэж байгаа зэргийг гол болгон үздэг. Төв төрийн хувьд түүний дотоод зохиомж, бүрдэл, бүтцийг байгууламж гэж ойлгох ба төрийн байгууламж ямар байх ёстойг Үндсэн хуульд тов тодорхой заасан байдаг.
1990 оноос өмнөх Монгол орон Бүгд Найрамдах улс байлаа. Ингэхлээр төр нь Үндсэн хуулийнхаа дагуу сонгогчдын ашиг, сонирхлын биелэл болон сонгогдож, бүтээгдэж байх ёстой байв. Нийгэм дэх эрх баригч цөөнх, элит хэсгийн ашиг, сонирхлын дагуу урьдаас зураг, схем нь хийгдсэн, гол гол субьектууд нь товлогдсон, гэхдээ бүх нийтийн сонгуулийг зөвхөн жүжиг үзүүлэн, худал хуурмагийг хаацайлах театрчилсан үзүүлбэр болгож явуулдаг бол тэр оронд “ардын төр”-ийн тухай яриа байж огт таарахгүй нь тодорхой юм.
Ингэж анх үүссэн төрийн шинэ тогтолцоо, байгууламж нь 1996, 2000, 2004, 2008, 2012 оны сонгуулиудаар ээлжит халаа, солиогоо тайван замаар хийж, жилээс жилд боловсронгуй болсоор эдүгээ гэхэд 21 дэх жилийнхээ нүүрийг үзээд байна.
Нөгөөтэйгүүр 1990-1992 оны хооронд болж байсан улс төрийн тэмцлийн эгзэг, ээдрээтэй үеүдэд, амин чухал олон асуудлыг шийдвэрлэх мөч бүрд Ерөнхийлөгчийн зохицуулах, тэнцвэржүүлэх, оносон санаа, санаачилга гаргах, сөргөлдөгч талуудын дунд зуучлах, зөөллөх, тал тус бүрд нөлөөлсөн практик алхмуудын зохистой нь ч амьдрал дээр мөн нааштай үнэлгээ авсаар байсан гэж хэлж болно. Эл чиглэлээр ард түмний хүлээлт ч мөн иймэрхүү өнгө аяс, хандлагатай байгааг бид тухайн үед судалж тогтоогоод байсан юм. Энэ чиглэл рүү бас хүчтэй нөлөө үзүүлж, түлхэц өгсөн гурав дахь хүчин зүйл бол шинэ Үндсэн хуулийн төсөл боловсруулалцсан, уг төслийг чамбайруулах хэрэгт биечлэн оролцож байсан хүмүүсийн тодорхой хэсэг нь АНУ ба Францын Үндсэн Хуулийн жишээ, туршлагыг өөрийн орны Үндсэн Хуульд эн тэргүүнээ тусгах, түлхүү ашиглахыг илүүтэйд үзэж байсан явдал юм. Англи, Герман, Италийн Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал, зарчмыг дээдэлж, зөвхөн тэр хүрээ, нөлөөнд шинэ Үндсэн хуулийг боловсруулахыг эрмэлзэж байсан нөгөө нэг бүлэг хүмүүсийн нөлөө ч өмнөхөөс дутахгүй хэмжээнд хүчтэй байсныг энд бас тэмдэглэж хэлэх ёстой.
Шинэ Үндсэн Хуулийг АИХ-ын чуулганаар 70 гаруй өдөр дагнан хэлэлцэж баталсан явцад мөн л өмнө дурдсан хоёр хандлага, эрмэлзэл нь маргаан, мэтгэлцээний үндсэн чиглэл болсоор байлаа.
Төрийн засаглал холимог хэлбэрт шилжихийн шалтгаан, нөхцөл бол төрийн тогтолцоо, механизмын гол гол элементүүдийн шинж хоёрдмол болох, тэдгээрийн зарим нь Ерөнхийлөгчийн засаглалын үеийнх мэт, нөгөө зарим нь парламентын засаглалын үеийнх мэт шинж, байдалтай болох явдал юм. Хагас Ерөнхийлөгчийн буюу хагас парламентын (холимог) засаглалтай улс оронд Ерөнхийлөгчийн БНУ-ын дараах шинжүүд, эрхийн хэв хэмжээнүүд оршин үйлчилж байдаг. Үүнд: Нэгдүгээрт, Ерөнхийлөгч нь Парламентаас биш харин нийт ард түмэн, сонгогчдын олонхийн саналаар шууд сонгогддог. Засаглах эрх, мандатаа ард түмнээс шууд авдаг болохоор Ерөнхийлөгчийн хүч, нөлөө их байдаг. Хоёрдугаарт, Парламентын баталсан аль, ямар ч хуулийн үйлчлэлийг түр зогсоох, түдгэлзүүлэх (хориг тавих) эрхээр Ерөнхийлөгч хангагдсан байдаг. Манай Ерөнхийлөгчид бол бүр хүч нэмэгдүүлсэн түдгэлзүүлэх эрх бий. Түүний тавьсан хоригийн ханш нь УИХ-ын гишүүдийн 2/3-ын саналтай тэнцдэг. Энэ бол том эрх, өндөр ханш юм. Гуравдугаарт, Ерөнхий сайд ба Засгийн газрын бүтэц, бүрэлдэхүүнийг томилох, тогтооход Ерөнхийлөгч гол төлөв хөтлөх эрхтэйгээр парламент дахь олонхитой зөвшилцөх эрхээр хангагдсан байдаг. 1992 оны Үндсэн хууль ёсоор энэ эрх Монгол Улсын Ерөнхийлөгчид олгогдсон байв. Дөрөвдүгээрт, Засаглалын холимог хэлбэртэй улсад Ерөнхийлөгч нь нэг намын төлөөлөгч, харин парламент дахь олонх нөгөө намын төлөөлөгчид байж болдог. Энэ бол холимог засаглалтай улсын нөхцөлд гарч ирдэг өвөрмөц үзэгдэл юм. Иймээс холимог засаглалтай зарим оронд Ерөнхийлөгчөөр сонгогдсон хүн намын харьяаллаасаа татгалзахаар хуульчлагдсан байдаг. Манай оронд ч ийм билээ.
Дээр дурдсан гол онцлог шинжүүдийн зэрэгцээгээр Ерөнхийлөгчид хуулийн хүчинтэй эрхийн акт гаргах, Засгийн газарт хэлбэрийн төдий биш, бодитой нөлөө үзүүлэх эрх хэмжээ, мөн шүүх засаглалын тогтолцоог бүрэлдүүлэх, өөрчлөх идэвхтэй оролцоо, үндэсний аюулгүй байдлын зөвлөлийг тэргүүлэх эрх зэрэг бусад өргөн эрх олгодог нь засаглалын холимог хэлбэрийн удаах шинжүүд юм. Дээр дурдсан болон эдгээр хоёр дугаар зэргийн шинж, байдлуудын цогцлол нь тухайн улс орныг хагас Ерөнхийлөгчийн буюу хагас Парламентын засаглалтай, холимог засаглалтай гэж нэрийдэх үндэс болдог байна. АНУ, Мексик, Египет, Колумб, Венесуэл, Филиппин, Зимбабве, Аргентин, Бразил, Болив, Гватемал, Гондурас, Панам зэрэг Ерөнхийлөгчийн засаглалтай оронд бидний дээр дурдсан холимог шинжүүд (дүрсэлж хэлэх аваас) голчлон хоёр тийшээ ялгаран холдож, хууль тогтоох засаглал ба гүйцэтгэх засаглал нь тус тусдаа бие даан оршиж, бие биедээ байнгын хатуу хяналтыг өвөрмөц арга, байдлаар тавьж байдаг ажээ. Тэгэхдээ орон бүр шахам зөвхөн өөртөө тохирсон, өөрөөс нь ургаж гарсан, өвгөдөөс нь уламжлагдан үлдсэн, өөр улс үндэстэн “орчуулан” ойлгоход ч төвөгтэй гэхээр онцлог заалтуудыг Үндсэн хуульдаа оруулж баталсан байдаг нь хэвийн үзэгдэлд тооцогддог.
Үндсэн хуулийн 30 дугаар зүйлийн 1-д “Монгол улсын Ерөнхийлөгч бол төрийн тэргүүн…мөн” гээд цааш нь тэрээр бэлгэдлийн төдий, голчлон хэлбэр, ёслолын төдий шинжийн эрхтэй субъект огт биш болохыг мөн тод томруун хуульчилжээ.
Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн эрх, хэмжээг багасгаж, бууруулж үзүүлэх, дарж доошлуулж ойлгуулах гэсэн оролдлого 2000-аад оны эцсээр нэлээд өргөжсөн билээ. Энэ бол Нэгдүгээрт, Манай улс төрчид Үндсэн хуулиа дутуу мөчид ойлгож ирсний үр дагавар, Хоёрдугаарт, Монголчууд бид Үндсэн хуулиа судлаж, заалт бүрийн нь жинхэнэ утга, учрыг одоо хүртэл нээн үзүүлж, сурталчилж чадаагүйн үр дагавар, Гуравдугаарт, Монгол улсын Ерөнхийлөгчөөр сонгогдон ажиллаж ирсэн хүмүүс Үндсэн хуулиар өөрт нь оногдсон эрх, мэдлээ бүрэн гүйцэд, идэвхитэй, үр нөлөөтэй, чадварлаг хэрэгжүүлж чадаагүй, хаяагаа манан налайж суусаар 4 жилийг өнгөрөөж байсны үр дагавар мөн юм. Чухамхүү хүчээ таньж чадаагүй, эрхээ эдэлж сураагүй, амарыг бодож аяыг дагадаг Ерөнхийлөгчийн үед л УИХ-ын зарим танхай гишүүд, Засгийн газрын зарим зальхай сайд нар дураараа дургиж, луйвар хийж, хээл хахууль авч, төр ялзардаг жамтай.
1992 оны Үндсэн хуулиар Монгол Улсад Ерөнхийлөгчийн эрх ч тэр, УИХ-ын эрх ч тэр, Засгийн газрын эрх ч тэр хуулиар зааглагдаж, хязгаарлагдсан юм. Тэднийг харилцан тавих хяналтын шүтэлцээнд ч бас оруулсан. Монголын төрийн механизмын зангилаа хэсгүүд болох Ерөнхийлөгчийн алба, УИХ, Засгийн Газар, Үндсэн Хуулийн Цэц, Дээд шүүх бүгд л өөр өөрийнхөө эрх хэмжээний хүрээнд бол дээд эрхтэй, өөр өөрийнхөө эрх хэмжээний гадна бол ямар ч эрхгүй. Тэдэнд өөр, шинэ эрхийг зөвхөн хуулиар олгох, шинэ хууль гаргаж байж л олгох Үндсэн хуулийн заалттай. “Ингэхлээр хэн нь хүчтэй вэ?” гэдгээ үзэх гэж оролдох аваас тэр субъектын үг, үйлдэл нь бусдынхаа эрх мэдлийг булааж авах гэсэн бусармаг оролдлого, ганцаар дарангуйлах гэсэн хууль бус санаархал болж харагдах, үнэлэгдэх учиртай.
Түүхэн нөхцөл, тохирооны эрхээр УИХ-д төөрөлдсөн олонх сонгогдон орж ирэх аюулын хор хөнөөлийг багасгах, зөөллөх шаардлага өнөө хэр Монголын улс төрийн амьдралаас арилаагүй байна. Энэ аюулын үед Үндсэн хуулиар Ерөнхийлөгчид олгогдсон үндсэн бүрэн эрхүүдийн заалт нэг бүр нэн их ач холбогдолтой. Ерөнхий сайд болчих хүний талаар жинхэнэ ёсоор зөвшилцөн “Төрийн төмөр нүүрээр” тодруулах, төрийн яамдыг ахлаад явчих хүмүүсийг хэрсүү ухааны хийгээд амьдралын туршлагын нарийн шүүлтүүрээр оруулж шүүж, тунгааж томилох, төөрөлдсөн олонхийн элдэв алдаа, нугалаанд хориг тавьж эргэж нягтлуулах, тэрчлэн “Зүүний нялхсын өвчин”, “Барууны нялхсын өвчин”, “Өнгөрсөнөө санагалзах хэвтэрийн саа”, “намчирхлын солиорол”, өнгө ба мөнгөөр “тодорсон” улс төрчдийн “Шуналын дайрлага” гэх мэтийн улс төрийн халдварт өвчнүүдийн үед Монгол улсын Ерөнхийлөгчийн зохицуулах, тохируулах, нэгтгэх, зөв талд нь хүч нэмэх эрх, шаардлагатай цаг үед эрс хатуу байр, суурьтай байх эрх зэрэг нь үнэлж баршгүй үр дүнд хүргэх учиртай. Ерөнхийлөгч ард түмэндээ хандаж илгээлт гаргах эрх нь бүх нийтийн санал асуулгын явц ба үр дүнд нөлөөлөх, чиглүүлэх бололцоотой.
“Өөх ч биш, булчирхай ч биш байсан төрийн засаглалын хэлбэрийг түүний нэгэн сонгодог хэв шинж рүү ойртуулж засварласан” гэж зарим хүн ярьж, бичиж байна. Сонгодог хэв шинж гэж Английн парламентыг дээдэлж буй бололтой. Вестминистрийн жишгийг дагая гэцгээх болжээ. Тэгвэл Англид Ерөнхий сайдыг хатан хаан томилдог. Ерөнхий сайдын саналын дагуу кабинетын гишүүдийг ч хатан хаан томилдог.Үүнд парламент оролцдоггүй. Ерөнхий сайд нь хатан хааны тусламжтайгаар парламентаа огцруулах, парламентын олонхийг өөртөө нааштай ханддаг болгож дарамтлах бололцоотой байдаг. ХХ зууны туршид Английн нэг ч парламент бүрэн эрхийнхээ хугацааг дуустал оршин тогтнож чадаагүй. Бүгд л хугацаанаасаа өмнө тараагдсан юм. Төлөөлөгчдийн танхим өөрт нь саад, тээг болж байгаа талаар Ерөнхий сайд мэдэгдэж түүнийг тараах санал тавих тоолонгоор л хатан хаан тараах тухай шийдвэрт гарын үсгээ зурж байв. Иймээс Англид хэрэг дээрээ бол парламент нь Засгийн газрын дэргэдэх хууль батлах газар төдий болж жижгэрдэг ажээ. Манай орны хувьд Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлтүүд ба өөрчлөлтүүд хүчинтэй болсон тэр цагаас эхлэн УИХ маань аажмаар Засгийн газрын дэргэдэх хуулийн хэлтэс төдий болж хувирлаа. МАХН-ын шинэхэн элит гэгдэх хэсэг Засгийн газрыг бүрдүүлж бүх бодит эрхийг гартаа атгасан үе бий. Парламентад асуудал шийдэхдээ саналыг илээр гаргадаг, ердийн олонхиор ирц бүрдүүлж, түүний хагасаар шийдвэр гаргадаг болгосон учраас Засгийн газраас оруулж ирсэн аливаа төсөл, төлөвлөгөө, хууль бараг л ноорог хэвээрээ батлагдсаар байлаа.
“Намчирхах өвчин” нь худал, хуурмагийг эсэргүүцэх гишүүдийн дархлааг ДОХ-оос илүү ихээр сулруулжээ. Нүүр харж хуурамчлах үзэгдэл монголын улс төрийн амьдралын гол, далд зүй тогтол боллоо. Чингэснээр улс төрийн ардчилсан гэгдэх балчирхан дэглэм маань аажмаар Үндсэн хуульт авторитар дэглэмд байраа тавьж өгөх болсон билээ. Ийм байдал төлөвших, тодруун танигдах болтлоо өнөөдөр нэгэнт газар авчээ. Энэ байдал цаашид дахиад 4-6 жил үргэлжлэх аваас жирийн иргэдийн 60-70 хувь нь ирээдүйдээ, энэ нийгэмдээ, Монгол үндэстэндээ итгэл алдарч архи, тамхи, мансууруулах бодис, гэмт хэрэг, золбирол, элдэв дүрсийн мафи маягийн холбоо, харилцаа мэтэд нэлэнхүйдээ шахам автах болно. Ийм төлөв, хандлага зөвхөн хаяанд ирчихсэн төдий биш, харин бүр гашуун бодит байдал болчихсон гэхэд итгэхэд хэцүү ч том голын усны эргүүлэгт орсон мэтээр өөрийн эрхгүй бид бүхэн цөмөөрөө, олноороо тийм байдал руу татагдан, түлхэгдэн орцгоосоор л байна…
Төв төрийн тогтолцоо харьцангуй биеэ даасан олон том хэсгээс бүрдэх ба тэдгээрийн нэг нь гүйцэтгэх засаглалын дэд систем юм. Монгол улсын Үндсэн хуульд зааснаар энэхүү дэд системийг “Монгол улсын Засгийн газар” хэмээн нэрийджээ. Засгийн газар нь Ерөнхий сайд ба гишүүдээс бүрддэг хамтын удирдлагын байгууллага ажээ. Засгийн газрыг сайд нарын кабинет гэж нэрлэж ч болох юм. Кабинет нь онцолж болох үндсэн хоёр шинжтэй. Нэгдүгээрт, Кабинет нь улсын Ерөнхийлөгчөөс хараат биш, бие даасан байдалтай, Хоёрдугаарт, Кабинет нь УИХ-ын өмнө хамтын хариуцлага хүлээдэг, иймээс гол, том шийдвэр бүрийг хамтарч гаргадаг.
Монгол улсын Ерөнхийлөгчийн эрх, үүргээс үзэхүл тэрээр гүйцэтгэх засаглалын тал нь давамгайлсан эрх, үүрэг бүхий субьект юм. Гэхдээ монголд хос, зэрэгцээ засаглал буй гэж хэлж бас боломгүй. Засгийн газрын үйл ажиллагаа, эрх, үүргийн хэрэгжилтэнд Ерөнхийлөгчийн алба хяналт тавьдаг, дэмжлэг үзүүлдэг, зарим тохиолдолд хамтарч ажилладаг гэвэл илүү онох мэт санагдана.
Үндэсний тусгаар тогтнол, аюулгүй байдал нь ихээхэн эмзэг, бага буурай орон болохын хувьд улсын Ерөнхийлөгчийн гүйцэтгэх засаглал дахь оролцоо нь олон олон тохиолдолд шийдвэргүй байдал, хоёрдмол хүлээлт, эзэнгүйдэл үүсгэж болох магадлал ч бас буй нь үнэн болно. Засгийн газрын үйл ажиллагааны явцад эмзэг ээдрээтэй үед гарч болох элдэв хүндрэл, хурцадмал байдлын нөхцөлд оновчтой гарцыг бодож олох, хэрэгжүүлэхэд үл ойлголцол, эзэнгүйдэл, удирдлагын хомсдол үүсэж болзошгүй нь 2008 оны долдугаар сарын 1-ний хэрэг явдлын үед ажиглагдсан билээ. Энэ нь Монгол улсын Үндсэн хуульд дээр дурдсан зүйлүүд дээр асуудал байгааг гэрчилж байна.
Улсын Ерөнхийлөгч, түүний алба гэж байгаа бол тэдгээрийг эрх мэдэлгүй, дан билэгдлийн шинжтэй, түүх ба уламжлалын өвөрмөц дурсгал маягтай болгох нь Монголын нийгмийн хувьд ер зохихгүй. Тэр дундаа XXI зуунд энэ нь бүр ч хэрэггүй бизээ. Гэхдээ гүйцэтгэх засаглалын олон чухал эрх үүргийг Ерөнхийлөгчид дам үүрүүлсэн мэт байдлыг үүдээд ч бас ашиггүй нь тодорхой болно. Төрийн том эрх мэдлийн хэрэгжилт нь завсарлага, сул зогсолт, хүлээгдэл ихтэй байж ер таарахгүй. Ерөнхий сайдад, кабинетад байхуйцаар эрх, үүрэг Ерөнхийлөгчид байх, мөн Ерөнхийлөгчид байхуйцаар эрх, үүрэг Ерөнхий сайдад байх нь утгагүй, үр өгөөжгүй хувилбар мөн болно.
Хэрэв Засгийн газрын олон гишүүн нэгэн зэрэг мөн УИХ-ын мандат эзэмшдэг бол тэд УИХ-аас гарах шийдвэрт нөлөөлөх өргөн боломжтой байдаг. Энэ бас л хүчтэй нөлөө, оролцоо. УИХ-ын шийдвэрт хориг тавьж дахин хэлэлцүүлэх Ерөнхийлөгчийн эрх бол үндсэндээ гүйцэтгэх засаглалаас хууль тогтоох засаглалд үзүүлж буй нөлөө, оролцоо билээ. Энэ бол асуудлыг дахин хэлэлцүүлэхээр албадаж байгаа акт юм.УИХ-д үзүүлж чадах хамгийн хүчтэй дарамт бол УИХ-ыг тараах тухай санал оруулах Ерөнхийлөгчийн эрх юм. Энэ нь УИХ-ын бүх гишүүнийг хамтаар нь ажил үүргээс нь чөлөөлж сонгогчийн байр сууринд тавина гэсэн үг.
Монголын төрийн тогтолцооны өөр нэгэн дэд систем бол Ерөнхийлөгчийн алба юм. Ардчилсан орнуудын практикаас харахад ард нийтийн санал хураалтаар сонгогдсон, ард түмнээс засаглах эрхээ авсан нэг буюу хэд хэдэн байгууллагад төрийн дээд эрх мэдлийг өгдөг байна.Төрийн бүрэн эрхт эрхийн шууд эзэн нь ард түмэн болох тул мөнхүү эрхийн мандатыг зөвхөн ард түмний гараас авах учиртай ажээ.
Парламентын дагнасан засаглал бүхий улс оронд төрийн дээд эрх бүх нийтийн санал хураалтаар сонгогдсон парламентад оршдог. Харин хагас Парламентын, хагас Ерөнхийлөгчийн засаглалтай улс оронд бол энэ хоёрын засаглах эрх, үүргийг ангилж, хувааж, хооронд нь шүтэлцүүлж, харилцан хяналт тавих,харилцан хариуцлага тооцож болохуйцаар харьцаанд оруулж хуваарилах ёстой болдог.
Төрийн дээд эрхийг хэн барих вэ. Эцсийн шийдвэрлэх үгийг хэн хэлж, тушаал өгөх вэ. Энэ асуулт олон зууны туршид маргаан дэгдээж, зөрчил тарьсаар байсан юм. Хаан хүний тэнгэрлэг бүрэн эрхт байдлын тухай шашин-төрийн хосолсон суртлаар бол шатлан захирах ёсны оройн дээд суудалд хаан хүн, түүний удмын хан хүү суух ёстой байдаг. Харин ард иргэдийн бүрэн эрхт байдлын онол, суртлаар бол бүрэн эрхт ард түмний саналаар тодорсон Парламент, эсвэл Ерөнхийлөгч суух ёстой болдог. Өнөөдрийн бодит байдал гэвэл зарим улс орон Ерөнхийлөгчийг оройн дээд суудалд залж, зарим нь парламентыг мөнхүү суудалд суулгажээ. Харин Монгол улс болон өөр хэд хэдэн оронд хоёрдмол, холимог шинжийг үүдсэн Үндсэн хуулиуд батлагдан мөрдөгдөх болсон байна. Засгийн газарт гүйцэтгэх засаглал гэсэн дэд, дагавар шинжтэй нэр өгсөн нь түүний дээр шийдвэр гаргагчид, хууль тогтоогчид, дээд эрх мэдэлтэн буй гэдгийг заан тэмдэглэсэн гэлтэй. Гэвч амьдрал дээр Засгийн газрын нэр, нөлөө, үүрэг, хариуцлага өргөжиж, өндөржиж, ард түмэн сонгогчид дээд бүрэн эрхээ зөвхөн түүнд найдаж өгөх хандлага хүчтэй болсоор байна. Иймээс гүйцэтгэх засаглалын тэргүүнийг аль болохуйц өргөн төлөөллөөр, аль болохуйц шууд байдлаар сонгон тодруулах хэрэгцээ, шаардлага улам бүр ихэссээр байгаа болно.
Судлаач Д.Чулуунжав
